营 口 市 人 民 政 府

行政复议决定书

营政行复决〔2023〕63号

申请人：营口港盖州物流有限公司

被申请人：营口市生态环境局

法定代表人：周大臣，职务：局长。

申请人对被申请人作出的营环罚字〔2023〕第5016号《行政处罚决定书》不服，向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。本机关于2023年8月11日召开听证会，申请人和被申请人代理人均参与听证。本案经行政复议案件审理合议组讨论形成合议结论，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的营环罚字〔2023〕第5016号《行政处罚决定书》。

申请人称：申请人与营口冷链物流产业园有限公司签订的“租赁协议”无效。盖州市路西污水处理有限公司(下简称污水公司)和辽宁中顺海蜇交易市场有限公司(下简称海蜇市场)的产权单位是营口冷链物流产业园有限公司(下简称冷链公司)，租赁给营口港盖州物流有限公司即申请人经营管理，双方虽然签订租赁协议，但该协议存在无效情形。污水公司和海蜇市场属于国有资产，对外租赁经营应当采取公开招标投标的方式。冷链公司没有按照规定程序进行，程序违法。污水公司属于特许行业，可以按照一定程序交由第三方运营管理，但第三方必须具有相应的污水处理能力和资质。申请人显然没有运营污水处理的资质，也没有相应的技术、人员和运营管理团队，冷链公司对此明知。该协议违反了《行政许可法》第80条、《排污许可管理条例》第26条以及《排污许可证管理办法》33条规定。冷链公司将污水公司租赁给申请人经营管理，虽然租赁协议是真实的，但根据《民法典》第153条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。被申请人不应以该无效协议为依据确定违法责任主体。

申请人没有实施违法排放污染物的违法行为。根据承租人签订的“经营管理合同”，海蜇市场出租给业户的只是场地大棚，明确约定收取的费用不含污水处理，海蜇市场没有为业户提供污水处理服务的义务。如果存在排放污染物的行为也是业户所为，出租方不承担责任。海蜇市场配套的污水处理设施未正常运行，是政府及相关部门的责任。污水公司是为整治环渤海环境污染，建立海蜇加工集聚园区建设的污水集中处理配套项目，属于社会公益事业。按照营口市政府制定的相关政策，落实国家环保督察组的要求，坚决取缔家庭作坊式的不符合环保要求的海蜇加工模式，海蜇加工从业者必须集聚到海蜇市场，加工产生的污水通过污水处理设备集中处理后达标排放。污水公司自建成后，海蜇加工业户仍然按原加工模式运行，污水仍然未经任何处理直接排放。因加工成本低廉，且没有受到政府或环保部门处罚，受“逐利原则”驱使，绝大多数业户没有进入海蜇市场。申请人不是违法行为主体。根据《环保部关于进一步推进环境污染第三方治理的实施意见》，承担污染治理的主体责任是排污者；《水污染防治法》第49条、50条规定，由污水集中处理设施的运营单位保证污水处理设施的正常运行，对出水水质负责。如果污水处理设施没有正常运行，出水水质不符合排放标准，也应当处罚污水公司或其产权单位而不是申请人。虽然按“租赁协议”，由申请人租赁经营污水公司，但该租赁行为并未实际履行。被申请人作出的行政处罚决定书缺乏事实和法律依据。

被申请人称：依《中华人民共和国水污染防治法》第九条，答复人作为涉案违法行为发生地的行政管理部门，具有对本行政区域水污染等违法行为进行调查处理并告知处理结果的法定职责。2022年8月17日，答复人按群众举报对申请人进行现场检查。申请人有配套污水处理站1座，现场检查时该污水处理站未生产，污水池内无生产废水，同时现场发现该企业院内西下游排口处井盖内有红色废水通过管网排入下游。现场检查时申请人无任何负责人配合执法人员进行现场勘察及询问。执法人员全程开启执法记录仪。答复人委托辽宁天一力技术服务有限公司现场进行采样检测，检测结果显示污染物超标排放。

2022年9月9日，答复人实行海蜇加工专项执法检查，再次对辽宁中顺海蜇交易市场有限公司进行现场检查，发现正在生产的海蜇加工厂门前排水井内有废水未经过污水处理厂直接通过管网排放，污水处理站非运行状态。污水检查结果显示污染物超标排放。经调阅该单位环境影响报告表的批复中明确要求该单位生产废水应由配套建设的污水处理站处理达到《辽宁省污水综合排放标准》的直接排放标准后，方可通过管网排放至河流。据此存在不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的违法行为，即该单位未经处理的生产废水直接排放至外环境。后经执法人员调查该公司已被营口冷链物流产业园有限公司收购，为营口冷链物流产业园的全资子公司。营口冷链物流产业园有限公司将辽宁中顺海蜇交易市场有限公司和路西污水处理厂租赁给营口港盖州物流有限公司。租赁协议中双方明确约定，在租赁期间发生的相关环境违法行为应由申请人负责。根据《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(三)项以及《营口市生态环境局行政处罚自由裁量实施标准》第47项对前述法条规定的量化细化规定。答复人认定申请人“以不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式违法排放水污染物，即海蜇交易市场配套的污水处理站未运行，海蜇交易市场生产废水未经处理直接外排，经检测部门检测，悬浮物、化学需氧量、氨氮、总磷、总氮、氯化物等污染物排放浓度均超过地方规定的污染物排放标准”的违法行为事实清楚，适用法律正确。被复议的《处罚决定书》程序合法，答复人在作出处罚决定前已告知申请人违法的事实，证据以及拟作出处罚的内容并告知其享有陈述、申辩的权利，符合法律、法规的规定。申请人主张租赁协议无效、海蜇市场没有为业主提供污水处理服务的义务、排放污水与海蜇市场无关、配套污水处理设施未正常运行是政府及相关部门责任、申请人不是适格的违法主体的理由与事实不符，缺乏法律依据。申请人引用的法律及条例、规章等均非能够导致合同无效的效力性强制性规定，申请人未能举证说明。答复人认为该协议足以证明双方意思真实，属于有效合同。

关于申请人提出的“租赁协议不含租户污水处理费用，海蜇市场没有为业主提供污水处理服务的义务，排放污水与海蜇市场无关”的理由,依据《建设项目环境保护条例》第十五条和《关于辽宁中顺海蜇交易市场有限公司海蜇交易市场(一期)项目环境影响报告表的批复》要求，交易市场投入运行的同时，污水处理设施应同步投入运行。申请人作为海蜇交易市场的承租人，在海蜇交易市场投入运行的同时，理应同步运行污水处理设施，并确保海蜇交易市场产生的废水经处理合格后方可排放。申请人提及的污水处理费用问题，是申请人与租户之间的民事协议内容，是约束其双方民事权益分配的约定，不产生豁免环境义务的后果。另外，海蜇市场租户签订的经营管理合同明确载明管理方为辽南中顺农副产品交易市场有限公司。该公司为申请人的下属独资控股单位，足以证明海蜇交易市场的日常管理方为申请人，与租赁合同承租方一致。据此，申请人理应履行相应的环保义务。

关于申请人提出的“配套污水处理设施未正常运行，是政府及相关部门责任，与申请人无关”的理由，与其现场负责人调查时陈述的理由,污水处理设施等未运行的原因系“海蜇加工户产生废水量不够，不足以运行污水处理厂”相矛盾，并且亦未提交证据证明。申请人以承租人身份经营案涉厂区，实施了法律禁止的环境违法行为，依法应被予以行政处罚，其前述各项理由均非法定可免于处罚或减轻处罚的豁免条件。关于申请人是否为适格行政相对人问题。行政机关在认定行政相对人时，应当以实施违法行为的主体为行政相对人。申请人作为海蜇交易市场、盖州市路西污水处理有限公司的承租人，在其承租并实际运营的海蜇交易市场投入运行的同时，依《建设项目环境保护管理条例》第15条规定有义务同步运行污水处理设施，其没有依法同步运行污水处理设施的违法事实客观存在，所以答复人将申请人列为行政相对人作出处罚，主体认定准确。

经审理查明：2022年8月17日，被申请人对申请人租赁经营的海蜇交易市场开展现场检查，并制作现场检查笔录。笔录载明现场有14栋海蜇加工大棚正在加工，该市场院内西侧下游排口处井内有红色废水通过管网排入，市场内有未运行的配套污水处理站1座，被申请人委托辽宁天一力技术服务有限公司进行检测，无申请人所属工作人员配合调查。2022年8月22日，辽宁天一力技术服务有限公司出具H2022-197-01检测报告，排水井废水检测结果为化学需氧量、总磷、总氮、氨氮、氯化物均超过标准限值。辽宁天一力技术服务有限公司出具H2021-088-02检测报告，院内排水井废水检测结果为化学需氧量、总磷、总氮、氨氮均超过标准限值。2023年1月13日，被申请人对申请人予以立案调查。2023年1月13日，被申请人对营口冷链物流产业园有限公司授权委托人于同海进行询问，并制作调查询问笔录，笔录载明营口冷链物流产业园有限公司与申请人为租赁关系，并签订了租赁协议，租赁协议在2022年1月生效至2021年12月31日到期。辽宁中顺海蜇交易市场有限公司和盖州市路西水污染处理有限公司为营口冷链物流产业园有限公司全资子公司，法定代表人为杨易达。同日，被申请人对杨易达进行询问，并制作调查询问笔录，笔录载明辽宁中顺海蜇交易市场有限公司和盖州市路西水污染处理有限公司从事海蜇加工和污水处理业务。营口冷链物流产业园有限公司与申请人为租赁关系，并签订了租赁协议，租赁协议在2022年1月生效至2023年12月31日到期。2023年2月3日，被申请人对申请人市场部经理高生阳进行询问，并制作调查询问笔录，笔录载明申请人经营海蜇加工市场用于海蜇加工，生产加工后的废水为红色，废水流进污水处理厂处理，因海蜇加工户产生废水量不够，污水处理厂不具备运行条件，工作人员拒绝签字。2023年2月13日，被申请人对案件进行合法性审查。2023年2月22日，被申请人对申请人作出《责令改正违法行为决定书》并送达给申请人，申请人拒绝签字。2023年3月2日，被申请人对申请人作出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知了申请人陈述、申辩权和申请听证的权利，并送达给申请人，申请人拒绝签字。2023年3月14日，被申请人对申请人进行现场检查，申请人处于停产状态，未发现污水直排。2023年3月13日，申请人提出听证申请。2023年3月24日，被申请人组织听证并制作听证笔录。2023年5月12日，被申请人制作听证报告。2023年5月16日，被申请人对该案进行集体讨论，讨论同意对申请人给予罚款26.5万元。2023年5月22日，被申请人依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(三)项规定，作出营环罚字〔2023〕第5016号《行政处罚决定书》，决定对申请人给予罚款26.5万元。2023年5月24日，被申请人将处罚决定书送达给申请人。

上述事实有下列证据材料证明：被申请人提交的行政处罚卷宗材料、答复书、视频光盘等证据材料。

本机关认为，根据《中华人民共和国环境保护法》及相关法律、法规的规定，被申请人具有查处生态环境违法行为的主体资格。按照《水污染防治法》第九条第一款规定，被申请人作为环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。违法排放工业污水不但会污染环境，还会威胁到人民群众生命健康。水污染已成为人民健康、经济和社会可持续发展的重大障碍。《水污染防治法》规定，禁止以不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。《中华人民共和国民法典》第九条规定民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。可知，民事主体在租赁合同内的民事行为亦应当保护生态环境。

本案中，营口冷链物流产业园有限公司与申请人签订了租赁协议，租赁协议约定租赁期间环保责任承担，即发生的相关环境违法行为应由申请人负责。申请人一并租赁了海蜇交易市场和配套污水处理设施，该配套污水处理设施专门用于海蜇交易市场污水处理，不属于法律规定的城镇污水集中处理设施。申请人在从事海蜇加工时理应一并开展污水处理活动，即使不能运行污水处理设施，亦应当采取其他措施治理污水。申请人作为海蜇交易市场相关设施的实际管理人和使用权人，应当明知海蜇加工过程中会产生大量污水需要处理，申请人不予管理并放任超标排放污水，应当承担违法行为后果，被申请人认定申请人为违法主体并无不当。被申请人按照举报线索开展执法检查，发现申请人存在违法行为的事实清楚、证据确凿。被申请人根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(三)项规定，作出行政处罚决定并无不当。本机关全面审查时发现被申请人在执法过程中存在超期立案和办案时限超期的程序问题。鉴于申请人不予配合行政执法对案件办理期限有一定影响；海蜇加工属于季节性生产，对调查存在一定影响，本案时限超期存在多方面因素，并非完全因被申请人未尽职调查。申请人在复议申请书中未针对办案期限的程序问题提出请求，时限超期问题并未影响行政处罚结论，对申请人权利义务未产生实际影响，本机关对案件超期的程序问题一并予以指正。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人作出的营环罚字〔2023〕第5016号《行政处罚决定书》。

申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向营口市鲅鱼圈区人民法院提起行政诉讼。

营口市人民政府

2023年8月31日