营 口 市 人 民 政 府
行政复议决定书
营政行复决〔2022〕30号
申请人：贾*
被申请人：营口市交通运输局
申请人对被申请人作出的营交运罚字〔2022〕非001号《行政处罚决定书》不服，向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。2022年7月5日,本机关召开听证调查会，申请人和被申请人均参与听证调查。2022年8月1日，本机关对该案延期审理，本案经行政复议案件审理合议组讨论形成合议结论，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的营交运罚字〔2022〕非001号《行政处罚决定书》。
申请人称：申请人于2021年在沈阳从事正规网约车司机工作。申请人营口家人患病需要照顾，已在营口取得道路运输从业资格证，准备在营口购买一台合规车辆从事该行业。XX营口分公司推荐XX约车平台，申请人想了解一下该平台在营口的每公里价格及起步价格。2022年1月1日10:30分左右，申请人用自己手机的高德打车呼叫本人另一部手机的X汽约车软件，想从出发地点跑到行程结束地，目的是想测算一下每公里的价格。当打开XX约车时，XX约车软件接到个从柏丽爱尚酒店到海澜新苑小区的订单。申请人知道没有道路运输证，拉乘客发生金钱交易是违法行为，所以准备拉该乘客到目的地后测算一下距离和金额，然后就在该软件为乘客免单。申请人到达乘客上车点后没有看到乘客，这时用软件上的电话号给乘客打电话，接电话的人说是帮别人约的车，让等一会。过了会来了一位男乘客上车，该乘客表示下车后让“约车人”付费，申请人当时明确告诉乘客用该软件测试一下价格，不需要付费。车辆行驶过程中该乘客与“约车人”不断联系，离海澜新苑小区不到一公里的时候，该乘客电话告诉约车人马上就要到了，对方告诉把车开到小区里。当把车开到小区内，正要取消订单时，软件自动结束了行程(约车人打电话给平台取消，正常情况需要本人滑动软件到达目的地)。这时早已躲在附近的五台出租车围堵申请人的车辆不让走。其中有张某驾驶的辽HH--1、王某贺驾驶的辽H--3、孙某某驾驶的辽H---8出租车。
申请人拨打了110电话求助，西市区公安分局渔市派出所民警来到现场制止了出租车的违法行为，申请人离开事发现场回家。12点左右派出所刘警官打电话说运管部门需要配合调查。申请人回到了海澜新苑小区外门市配合运管部门调查。当时执法人员说涉嫌非法营运，并出示了乘客的车费信息，但申请人的XX汽约车软件没有此订单的收费信息，申请人也让执法人员看了申请人的手机软件。 申请人给XX约车平台打电话才还原了该事情的经过。当送该名男性到达海澜新苑小区门口时，该人让申请人将车开往小区内，与此同时约车人给XX约车平台8010号话务员打电话，说本人已下车，司机没有结束计费(明显的在设圈套、诱惑取证)。此时申请人还在开往小区的途中，当到达小区内，该平台客服在没经过申请人同意的情况下结束了行程，导致“约车人”手机出现车费信息。申请人没有在软件上发起收款，当时已告诉乘客只是测算一下该平台每公里的价格，且乘客下车后告知平台为乘客免单，平台也在当日把车费从平台返还给约车人。本案发生是约车人、乘车人及其他出租车司机和被申请人事先串通好的，让约车人在XX约车网上利诱钓鱼手段获得信息，得手后再向被申请人提供证据，然后由被申请人给予行政处罚。被申请人采取这种钓鱼执法行为方式是违法的。申请人的动机和行为并不是载客挣钱，并未违反《辽宁省客运出租汽车管理条例》的相关规定。
2022年1月1日12:40分，被申请人执法人员接群众举报本人涉嫌非法营运，执法人员于当日12:42分赶到现场，申请人怀疑执法人员与出租车司机合谋钓鱼执法。执法部门证据材料（乘客通过高德地图开始约车时的照片截图)，更充分证明了乘客预谋在先，普通乘客不会提前保留约车截图。处罚决定中说申请人对从事客运出租车运营服务的违法行为“供认不讳”与事实不符。依据《行政处罚法》第三十三条第二款规定，当事人有证据足以证据没有主观过错的，不予行政处罚。第三十八条规定，行政处罚没有依据或者主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。第四十六条第二款规定，证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的依据；第三款规定以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。被申请人作出的责令停止违法行为，罚款二万元的行政处罚决定，其所依据的是约车人与乘客及出租车司机合谋采取“钓鱼”的非法手段取得，根据法律规定应属于无效。本案举报人并未提供车费发票及其他相关证据，被申请人也未能提供充分证据证明违法事实。被申请人对申请人作出的行政处罚决定证据不足，无事实依据和法律依据，应认定为行政处罚违法，恳请行政复议机关依法予以撤销。
被申请人称：答辩人具有作出案涉行政行为的职权依据。答辩人为市政府的交通行政主管部门，依法行使全市道路运政行政执法职能，具有行政处罚权的行政主体。答辩人作出案涉行政行为认定事实清楚。2022年1月1日12时40分左右，营口市交通运输综合行政执法队执法队员接到群众举报，在营口市海澜新苑小区，发现车牌号为辽H---1起亚牌轿车涉嫌从事非法营运。执法队员赶到现场后进行检查，该车乘客提供了其通过高德地图软件上的“X汽平台”约到辽H--1车辆，从柏丽艾尚酒店乘坐该车到海澜新苑小区下车，并通过该平台向驾驶员付款23.82元的相关证据，该驾驶员涉嫌从事非法营运。经执法人员进一步调查并询问，申请人承认通过在高德地图软件上的X汽平台注册从事出租客运经营，没有取得交通部门核发的网约车运输证。申请人无证从事客运出租汽车运营服务，违法事实清楚。作出该行政行为的证据包括：举报记录一份、现场笔录一份、驾驶员询问笔录一份、乘客询问笔录一份、申请人的身份证复印件、辽H--1起亚牌轿车行驶证复印件、乘客通过高德地图上的X汽平台约车照片复印件、乘客支付车费照片复印件、执法视频(包括现场执法、当事人及乘客询问录像)四份、申请人的首次违法处罚决定书(营交运罚边字〔2021〕非002号)复印件一份等。答辩人依据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第五十一条规定作出处罚决定适用依据正确，程序合法，答辩人适用普通程序的规定作出案涉行政行为。接到举报后，依法立案调查，执法人员依法调查现场并收集证据，告知当事人依法享有的权利，接受了当事人的陈述申辩书，并依申请举行了听证会，作出行政处罚决定前依法报法制审核人员进行法制审核，后又经单位负责人集体讨论，所有决定均依法送达申请人。答辩人根据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第五十一条的规定作出责令立即停止违法行为，并给于20000元罚款的处罚决定，幅度适当。
关于申请人提到的仅想测试每公里价格，没有违法动机和行为的问题。据申请人自述其计划购买合规车辆从事网约车行业，想了解一下在营口运行是否可行，但了解一个行业规则及前景有很多方法，也有很多渠道，如果想测算每公里价格，以乘车人的身份进入高德软件选择X汽出行，输入始发地、目的地后，页面上自然会显示出公里数、行使时间及预估价格等信息，根据该内容，自行开车按路线行使即可完全满足测算要求，不是必须通过乘客约车才能实现。申请人的手机能接收订单，是因为其以网约车的身份下载了“XX汽车司机端APP”软件，下载时即已明知可从事约车服务，且已经对出行用户公开。当手机接收到订单时，明知没有道路运输证从事运营服务行为违法，即应取消订单，而不应再以测算为由继续载客。申请人所谓的测算不是需以违法运营为必须且唯一的手段，亦不是阻碍其违法事实成立的正当理由，以此主张自己没有违法动机和行为明显无理。关于申请人提到的“钓鱼执法”问题。所谓的“钓鱼执法”，是指当事人原本没有违法意图，但经过执法人员诱导，从事违法行为。申请人主动下载约车软件，主动接单，主动载客，其行为均系自己主动实施。申请人为了达到为自己辩解的目的，在没有任何证据的前提下仅凭自己主观臆断，便认为自己遭遇了钓鱼执法，违背客观事实，没有依据。
关于申请人提到的行政处罚决定书中的疑点与瑕疵问题。处罚决定书中所载12：40分左右接到举报，12：42分赶到现场，系因申请人违法营运载客至海澜新苑小区后被出租车辆截停，申请人报警，西市区渔市派出所出警了解情况后，通知移交给答辩人，答辩人赶赴现场途中，接到报案人举报，所以才会有接到举报后2分钟即到达现场的事实发生，申请人忽略派出所移交时答辩人已赶赴现场的事实，仅以2分钟到达现场为由即怀疑遭遇“钓鱼执法”，明显歪曲事实，偷换概念，案涉《行政处罚决定书》的记载明确了答辩人接到举报及经派出所移交后赶赴现场的时间节点，准确无误。
乘客保留约车截图的行为或许系个人习惯或喜好所致，申请人凭此认定乘客预谋在先，没有依据也过于武断。乘客的截图行为与答辩人无关，其截图内容能充分印证申请人的违法行为，答辩人作为证据使用符合法律规定。申请人认为《处罚决定书》中体现的“供认不讳”字样与事实不符，系理解有误。通过对申请人的询问笔录可知，申请人对没有道路运输证载客的事实承认并认可，其坦白承认且没有隐瞒和避讳的行为符合“供认不讳”的语义内涵。《行政处罚决定书》中将申请人对客观事实的描述认定为供认不讳是准确的，答辩人依据客观事实作出行政处罚于法有据。申请人提到的法律规定均不能认定行政处罚行为无效。
申请人一直主张其主观不是无证从事运营，行为不违法。申请人的违法行为是其主动故意实施，其陈述的理由不是阻断违法行为的理由，即应依法接受行政处罚。关于证明自己主观无过错不予行政处罚的规定需要两个前提，第一是当事人需要有足够的证据能证明自己主观没有过错，而申请人能举证的仅限于自己的主观想法且不符合逻辑。第二是其实施的应当受到行政处罚的行为，仅在法律规范加以明确规定该违法行为必须具有主观上的过错才能对其实施行政处罚时该条才予以适用，即违法行为的成立要件要包括当事人主观上有过错。只要行为人实施了违反行政管理秩序的行为，那么就应当给以行政处罚，不要求行政主体证明行为人具有主观过错，即行政处罚的成立要件不必对于当事人主观方面的过错加以调查取证并认定，只要行为人具有违反法定义务的事实存在，处罚机关即能够依据法律规定作出相应的行政处罚决定。申请人的复议申请没有事实和法律依据，不能得到支持，答辩人作出的营交运罚字〔2022〕非001号《行政处罚决定书》合法有效，行政复议机关应依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)款规定，作出维持决定。
经审理查明：2022年1月1日12时40分，被申请人接到举报违法线索。举报记录为书面打印文本，记载了举报时间和记录人，载明举报内容为群众现场举报在海澜新苑小区发现一台辽H--1起亚轿车涉嫌从事非法营运；举报人为匿名，未记载联系电话及其他信息。同日，被申请人对该案立案登记。同日，被申请人制作现场笔录，笔录记载执法时间为2022年１月１日９时45分至９时55分;笔录载明2022年１月１日12时42分,执法人员在海澜新苑小区检查辽H--1起亚轿车，乘客提供了通过X汽约车平台在柏丽艾尚酒店乘车到海澜新苑小区下车并付款23.82元的手机截图证据，载明申请人拒绝在该笔录中签字。
同日14时５分，被申请人对约车人宋某制作询问笔录，询问笔录载明约车人于2022年１月１日10时15分通过X汽平台约车到海澜新苑小区下车,支付了23.82元，笔录无其他记载内容。约车人提供了当日10:42分手机软件截图，显示起点和终点，距离终点还有3.2公里。约车人提供了当日10:57分手机软件截图，显示起点和终点，支付成功23.82元。被申请人询问约车人的执法记录视频可见，执法人员提前打印好询问笔录，执法人员按照询问笔录提问，约车人手持询问笔录照读所询问问题，问答与笔录记载完全对应一致，约车人在手持的询问笔录上签字。2022年１月４日，被申请人对申请人制作询问笔录，笔录载明申请人没有道路运输证，申请人通过X汽约车软件载一名乘客从柏丽艾尚酒店乘车到海澜新苑小区下车，申请人未收取费用，订单是平台自动发出，申请人想测试收益。
被申请人询问申请人的执法记录视频可见，执法人员提前打印好询问笔录，执法人员按照询问笔录提问，申请人手持询问笔录照读所询问问题，当问到申请人还有没有补充，申请人按笔录回答后还想继续补充，被执法人员打断，继续询问以上陈述是否属实，阻止补充并要求申请人签字。申请人在手持的询问笔录上签字。执法人员出示2022年１月１日的现场笔录，要求申请人签字，申请人对记载内容提出了质疑，执法人员告知就这么写一点错都没有，申请人拒绝在现场笔录中签字。
2022年１月17日，被申请人制作《重大行政执法决定（行政处罚）法制审核意见书》，审核人员为被申请人所属交通运输综合行政执法队法规科工作人员。2021年1月17日，被申请人对申请人作出《违法行为通知书》，告知了申请人陈述、申辩权和申请听证的权利，并送达给申请人。
2022年1月18日和2月21日，申请人分别提出书面陈述申辩意见，申请人认为已经明确告知乘车人不需要付费，并且未收取费用，不存在经营行为，申请人认为被申请人存在利诱和欺诈取证行为，没有查清事实。2022年2月21日，被申请人所属交通运输综合行政执法队主持召开听证会并制作听证笔录。听证笔录载明了申请人提供的西市区公安分局渔市派出所出具的出警登记表、X汽约车平台话务员通话录音和出租车围堵视频材料。
2022年4月2日，被申请人所属交通运输综合行政执法队对该案进行集体讨论。讨论人员除1名为交通运输综合行政执法队副队长外，其余６人均为交通运输综合行政执法队内设机构人员。2022年4月6日，被申请人作出营交运罚字〔2022〕非001号《行政处罚决定书》，并送达给申请人。被申请人根据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第五十一条（二）项规定作出责令立即停止违法行为，罚款20000元的行政处罚决定。
另查明，申请人向复议机关提交了两段出租车围堵的视频监控材料，西大庙社区北向南方向视频，能够看到一男性乘客手持手机下车后，有两辆出租车从路边停车位驶出，随后从相反方向驶出第三辆出租车围堵申请人车辆。西大庙社区南向北方向视频，能够看到共有五辆出租车将申请人车辆堵截在道路。
申请人提供了X汽约车平台话务员通话录音，客服人员表述说订单是客服结束的，司机同意为乘客免单，乘客拨打电话反馈已经下车，司机没有结束行程。
申请人提供了营口市公安局西市区公安分局渔市派出所《接处警情况登记表》，登记表载明报警时间为2022年1月1日10时50分，报警人为申请人，到达时间为10时54分，记载了现场三辆出租车牌照信息。
本机关于2022年7月4日向营口市公安局西市区公安分局渔市派出所下达调查通知书，该所提供了出警执法记录，办案民警说明了出警经过，该所没有向被申请人移交行为，亦没有下发过书面文书。
本机关于2022年7月8日对在事发现场的一名出租车司机进行调查询问。该司机表述当日收到出租车微信群通知，有人从事违法运营，让大家去海澜新苑小区拦截，该司机表述最后一个到达，当时民警已经到现场。
上述事实有下列证据材料证明：申请人提交的复议申请材料、视频和录音材料；被申请人提交的行政处罚卷宗材料、现场视频等证据材料。
本机关认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》和《营口市交通运输局职能配置内设机构和人员编制规定》，被申请人具有道路运输管理的行政执法主体资格。行政机关在执法过程中应当严守正当程序原则，进行行政处罚时应当综合考量相对人主观过错程度、后果严重程度等因素，作出行政处罚决定，应以达到行政执法目的为限，使行政处罚达到法治效果与社会效果的统一，这有利于促进社会公平正义，符合法治社会的内在要求。本案中，被申请人作出行政处罚决定存在严重程序违法和事实不清问题。
一是本案存在作出重大行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论的重大程序违法情形。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。本案对申请人作出罚款20000元的行政处罚属于重大行政处罚。按照《辽宁省重大行政处罚备案审查规定》第三条第一款规定，本规定所称重大行政处罚，包括较大数额的罚款和没收非法所得或者非法财物、责令停产停业、吊销许可证或者执照。该条第二款规定，较大数额是指市政府、省政府所属行政执法部门对公民处以罚款和没收违法所得或者没收非法财物1万元以上，对法人或者其他组织处以罚款和没收违法所得或者没收非法财物10万元以上。本案，被申请人所属交通运输综合行政执法队只有一名领导成员主持讨论，而行政机关负责人集体讨论，应当至少有两名以上负责人参加。仅有一名负责人参加案件讨论，意即该案并未经行政机关负责人集体讨论决定，属于程序严重违法。该案进行的讨论明显不属于为被申请人的行政机关负责人集体讨论。
二是本案中涉及的法制审核、听证等工作均由被申请人所属交通运输综合行政执法队组织开展，被申请人未参与，该程序亦存在不当之处。交通运输综合行政执法改革后，新组建的市交通运输综合行政执法队以营口市交通运输局名义实施统一执法，原法规授权的道路运输管理机构因机构改革主体已经不存在。2022年3月29日修订的《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作。该条例删除了原《条例》第七条第三款规定的县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。《条例》的修订与改革相适应，也进一步明确了该领域行政执法主体。
三是认定申请人存在违法行为存在证据不足、事实不清问题。《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。由此可知，判定行政违法行为，还应当坚持主、客观统一原则。行政机关作出行政处罚决定，应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
根据《辽宁省客运出租汽车管理条例》相关规定，违法营运交通违法行为应当有以下几个构成要件：未取得道路运输证等客运资质许可；以营利为目的从事道路运输经营服务；服务对象为社会不特定公众等要件。从本案看，申请人不承认自己主观上有经营故意，并陈述主动告知乘车人不收费（被申请人未查证），申请人提供的证据证明申请人并未获得收益。申请人在被申请人执法过程中提出了申辩，并对执法收集的证据提出质疑，但被申请人并未补强证据证明申请人存在经营行为。被申请人在本案执法中完全可以通过采集证人证言、调取结算记录等各种方式补强证据。被申请人仅依据申请人和约车人的两份询问笔录证明申请人存在违法经营道路运输活动，明显证据不足，且该两份证据存疑。
四是在被申请人执法取证当中存在明显不当行为。被申请人执法记录视频可见，2022年１月4日，被申请人对申请人制作询问笔录后，又要求申请人在1月1日的现场笔录上签字，申请人仔细阅读后明确拒绝签字，可以看出该笔录为事后完成制作，并非当事人在场时当面制作。执法人员提前打印好询问笔录，约车人按照询问笔录设定好的答案回答问题，存在诱导行为。申请人提出陈述申辩的书面材料，被申请人虽然收件，但并未复核回应申请人的陈述申辩内容，仅在行政处罚听证会中认定不能否认违法事实、与本案无关等，亦存在不当之处。
申请人提供的证据材料可以证明乘车人或约车人（是否为同一人被申请人未查证）和事发现场的出租车司机存在事先意思联络。从监控视频中可以看出有出租车司机事先等候在道路两侧，乘车人下车后立即进行围堵，围堵成功后被申请人赶到现场开展执法活动。约车服务平台客服录音可以表明约车人提前结束行程向平台付费，并非申请人在乘客到达后主动结束订单。约车人在行程中主动截图可以证明事先做好了准备。申请人表述被申请人和约车人谋划好钓鱼执法，但未提供直接证据证明约车人和被申请人执法人员存在事先意思联络，申请人如有其他证据能够证明被申请人执法人员存在滥用职权行为，可以结合本复议决定查证事实依法向有关部门进行反映。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目、3目、5目之规定，本机关决定：撤销被申请人作出的营交运罚字〔2022〕非001号《行政处罚决定书》。
申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向辽宁省辽河中级人民法院提起行政诉讼。
营口市人民政府
2022年8月22日
抄送：辽宁省交通运输厅