营 口 市 人 民 政 府
驳回行政复议申请决定书
营政行复决〔2022〕31号
申请人：赵X
被申请人：营口市老边区人民政府，地址：营口市老边区营东新城东湖大街35号。
法定代表人：周鹏，职务：区长。
申请人认为被申请人未履行土地确权颁证法定职责，向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。2022年7月20日,本机关召开听证调查会，本机关通知老边区路南镇人民政府、崔家蓆坊村民委员会派人参与调查，申请人和被申请人均参与听证调查。本案经行政复议案件审理合议组讨论形成合议结论，现已审理终结。
申请人请求：责令被申请人履行土地确权职责。
申请人称：2022年4月6日，申请人通过申领惠农资金补贴事宜的方式，得知老边区政府农村土地承包经营权确权登记和颁证工作已经结束。申请人农村承包经营户关X珍其家庭成员 15人没有领到农村土地承包经营权证书，申请人曾要求被申请人履行法定职责，被申请人未依法履行，申请人特申请行政复议。
农村承包经营户代表人关X珍依法获得第二轮家庭承包地。农户关X珍其家庭成员15人，均为崔家村村民。1999年第一轮土地承包到期，因种种原因路南镇没有及时延包，推迟到2006年，崔家村进行了第二轮土地承包的完善，村委会以抓阄的方式分地。申请人关X珍分到三亩旱田地，即园田地也叫承包地，是依法以家庭承包的方式在村级集体经济组织取得的家庭承包地，至今仍在从事家庭承包经营。根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《民法典》《不动产登记暂行条例》等规定，应当给予农村承包经营户现有的家庭承包地予以确权、登记、发证，依法保障农民的土地承包经营权。
被申请人称：申请人并非复议适格主体。关于土地承包经营纠纷，应申请相关农业行政主管部门解决。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，负责本区域内农村土地承包及承包合同管理事项的是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门以及乡(镇)人民政府。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。被申请人作为县级人民政府，并非农村土地承包及承包合同的主管部门，且申请人并未就相关问题申请我区农业行政主管部门解决争议。其原有土地已被征收补偿，现已不存在土地。因此，申请人并不具备复议主体资格。
辽宁省农委、原辽宁省政府法制办《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》明确规定“对‘城中村’、‘城边村’等集体所有土地(包括农用地)已全部规划调整为城市建设用地或者土地面积很少(人均不足0.3亩)的村组，以及在经济发达地区村组耕地已实行股份经营，可以尊重本集体经济组织成员意愿，实行确权确股不确地，按照原来已经确定的股份分配方式，或者结合本地实际确定股份分配方式，落实土地承包经营权。实行确权确股不确地的，应当以组为单位，由乡(镇)人民政府提出申请，县级政府批准，并报省、市农业行政部门备案”。2015年10月20日，老边区路南镇崔家席坊村委会作出《崔家村土地确权实施方案》，明确确权不确地。经村民代表大会审议通过，并公示，现土地确权工作已经结束。该村人多地少，全村土地存量除以确权人口，计算每个确权人口的相应份额，采取动帐不动地的办法，人均确权的土地不指定具体地块，只是在集体台账上列明每个确权人口的确权面积。当时村里确权方案规定了确权后不与确权户签订承包合同，也不颁发土地承包经营权证书。同时，请示老边区路南镇人民政府、老边区人民政府批复同意，报上级部门备案。
《辽宁省农业农村厅办公室关于开展土地承包经营权证书未颁证到户情况排查的通知》(辽农办农发〔2022〕178号)虽规定“对于确权确股不确地的，可在颁发证书上标明农户占股情况”，但颁证工作需要执行全省统一制定的颁证工作规范，履行一定的程序，涉及村民信息录入数据库，制作证书登记簿，经审核公示等阶段，集中统一打印证书等。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的程序，需层级经村委会、乡镇政府、县级以上地方人民政府审批，目前老边区农业农村局正在组织确权不确地的村颁证工作。
申请人要求对其家庭成员15人予以土地承包经营权确权无法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。故以家庭承包方式取得的土地承包经营权作为一种用益物权，是依据土地承包合同而创设的，且不采纳登记生效主义，土地承包经营权证书仅仅是证明土地承包经营权的凭证，并非设立土地承包经营权的依据。《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》明确规定“承包农户之间、承包方与发包方之间、承包方与受让方之间如对承包地承包经营权存在异议的，在未解决问题前，暂不予以确权”。按照崔家村村委会土地确权方案，全村人均确权面积0.33亩，赵X臣家确权人口仅为关X珍 (2013年已故)、赵X臣、赵X君3人，确权面积0.99亩，其家庭耕种的3亩地已经超出确权面积，超出部分村集体不予认定为确权面积。申请人对其家庭成员15人没有领到农村土地承包经营权证书提出异议，在问题未予解决前，暂不符合确权条件。需要说明的是，2003年10月30日，征用崔家村土地23.49亩(步及十余户村民)，其中包括关X珍(申请人母亲)家耕种的5亩水田地，当时没有规定将补偿款分配给个人，经村委会研究给关X珍家在其它地块调整土地3亩。2009年开始，由于营东新城建设陆续动迁部分崔家村土地。崔家村根据2015年《崔家村土地确权实施方案》明确关X珍、赵X臣、赵X君能享有征地补偿费的分配权，3人6次分得土地补偿费 31,339.54元，已全额支付。
2014年7月，申请人与其弟弟赵X清将崔家村村委会诉至老边区人民法院，要求返还5亩承包土地，签订承包合同，并要求赔偿相关经济损失。营口市中级人民法院于2017年9月11日作出(2017)辽08民终2245号《民事裁定书》，裁定驳回起诉。申请人不服申请辽宁省高级人民法院再审，2018年7月25日，省高院作出(2018)辽民申2372号《民事裁定书》，驳回再审申请。期间申请人弟弟赵X清多次到区、镇上访，2016年-2018年期问，已向赵X清及其亲属支付土地补偿款19万元。赵X清及其亲属承诺再给3万元(共计22万元)，不再就此5亩地的土地补偿款索要赔偿，并由村委会盖章，赵X清及其亲属签字，村委会当场支付给赵X清及其亲属3万元。综上所述，申请人并非复议适格主体，我区已对申请人家庭就土地确权补偿事宜支付补偿达25万元以上，应驳回申请人的复议申请。
经审理查明:2022年4月18日，申请人通过邮政EMS邮寄邮件（邮件号1150714440574），邮件交寄单标注收件人为管X旭，标注地址为营口市老边区营东大厦1309。申请人书面要求对其承包的三亩地确权登记、颁发承包经营权证。2022年4月26日该邮件被退回，退回原因为未联系上收件人，已经调离无法接收。申请人未提供其他证据证明向相关职能部门主张过权利。
另查明，2006年4月9日，崔家蓆坊村民委员会（以下称崔家村）与关X珍（申请人母亲已去世）签订《土地承包合同》，将村集体所有的3亩土地承包给关X珍种植，承包费900元，承包期限3年。2009年4月9日，崔家村委会与关X珍续签一年期限的《土地承包合同》，承包费为每亩100元，承包期限至2010年4月9日止。后因申请人未交纳承包费，村委会未与申请人再续签承包合同。2014年2月19日，崔家村民委员会作出说明，该村因人多地少、近郊村民外出务工等原因，1999年没有开展第二轮土地承包工作，关X珍家原家庭承包地已经被征收并获得补偿，申请人现耕种的土地性质不属于家庭承包地。
2015年8月13日，辽宁省农村经济委员会、原辽宁省人民政府法制办公室印发辽农经〔2015〕280号《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》。意见载明对“城中村”、“城边村”等集体所有土地(包括农用地)已全部规划调整为城市建设用地或者土地面积很少(人均不足 0.3亩)的村组，以及在经济发达地区村组耕地已实行股份经营，可以尊重本集体经济组织成员意愿，实行确权确股不确地，按照原来已经确定的股份分配方式，或者结合本地实际确定股份分配方式，落实土地承包经营权。实行确权确股不确地的，应当以组为单位，由乡(镇)人民政府提出申请，县级政府批准，并报省、市农业行政部门备案。实施确权确股不确地的，可以不签订承包合同。
2015年10月20日，崔家村民委员会依据辽农经〔2015〕280号制作《崔家村土地确权实施方案》，方案经村民代表大会通过，实行确权不确地落实土地承包经营权。方案载明人均确权的土地不指定具体地块，在集体台账上列明每个人口的确权面积，确权后村委会不与确权户签订家庭承包合同，不颁发土地经营权证书。村委会逐级上报老边区路南镇人民政府、老边区人民政府。2015年12月23日，老边区人民政府作出营边政〔2015〕272号批复，同意实行确权不确地的办法。
上述事实有下列证据材料证明：申请人提交的邮寄单据，被申请人提交的《崔家村土地确权实施方案》、村民代表大会会议记录、签到簿及所附请示批复文件资料等证据材料。
本机关认为，法律保护农民依法取得的土地承包经营权，土地承包经营权的取得和登记颁证应当严格依照法定程序进行。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、二十二条的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该《办法》第七条、第八条对申请颁发农村土地承包经营权证的程序作出了具体规定。申请颁发农村土地承包经营权证需要报送相关材料，履行相关的程序要求，土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡(镇)人民政府农村经营管理部门，由其进行初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证申请。经县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。
根据上述规定，取得土地承包经营权以及申请登记颁证的前提和基础，是农村土地发包、承包双方签订承包合同。承包合同未成立生效，则承包经营权无法取得，申请土地承包经营权登记颁证亦缺乏事实根据和法律依据。本案中，申请人申请土地承包经营权登记颁证，但不能提供承包合同，明显不符合规定。农村土地承包合同是取得土地承包经营权的法定依据。申请人如认为其现在仍实际享有土地承包经营权，应当先向具有该集体土地发包权的主体主张签订承包合同，待承包合同成立生效后，才能依照法定程序申请登记颁证。被申请人按照辽农经〔2015〕280号文件，以确权不确地的办法组织崔家村开展确权工作，该工作已经开展。据此，被申请人不存在不履行法定职责的情形，申请人提出复议请求被申请人履行确权颁证的法定职责，缺乏事实依据和法律依据，不应予以支持。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，本机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请。
申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内选择向营口市西市区人民法院或者营口市老边区人民法院提起行政诉讼。
营口市人民政府
2022年8月1日