营 口 市 人 民 政 府
驳回行政复议申请决定书
营政行复决〔2021〕51号
申请人：晨光雨熙（营口）置业有限公司，住址：营口市民生路28-3-304号。
被申请人：营口市自然资源局，地址：营口市站前区辽河大街东14-5号。
申请人对被申请人作出的营自然资认定（沿）〔2021〕14号《闲置土地认定书》不服，向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。2022年1月17日，本机关对该案延期审理，本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的《闲置土地认定书》营自然资认定（沿）〔2021〕14号。
申请人称：被申请人作出闲置土地认定，事实认定错误，违反法定程序，滥用职权，依法应予撤销。
一是《闲置土地认定书》存在事实认定错误，以此认定土地闲置原因系企业原因没有事实依据。案涉宗地属于五矿（辽宁）产业园发展有限公司（原五矿（营口）产业园发展有限公司）（下称“产业园公司”）依据2006年8月与辽宁省人民政府签订《经济技术合作框架协议》（下称“框架协议”）和2007年2月与营口市签订《关于开发建设辽宁（营口）沿海产业基地五矿产业园区的合作协议》（下称“合作协议”）相关约定，产业园公司按“整体规划，分期开发，滚动发展”原则，进行园区开发，即产业园公司土地可以分期开发。合作协议第八条第3款已经明确约定，未开发土地部分，届时营口市政府将同中国五矿协商解决。
2008年5月6日，营口沿海开发建设有限公司与产业园公司签订《国有土地使用权转让合同》中进一步确定“乙方可根据产业园区的开发计划和依法确定的商业及住宅项目开发用地的选址及规划方案，分期依法完成商业及住宅开发用地的规划用途变更工作”“产业园区商业及住宅用地的开发进度由乙方按照产业园区的整体开发进度以及市场供求状况自主确定”。2013年11月19日，营口市国土局通过招拍挂的方式出让包括案涉土地在内的9宗土地。2013年12月23日，产业园公司全资子公司竞得该9宗土地，并与营口市土地储备交易中心签订《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。申请人在规定时间内将《国有建设用地使用权出让合同》盖章后送至被申请人，但被申请人一直没有盖章后返还。截至目前，被申请人仍没有返还《国有建设用地使用权出让合同》，该涉案宗地土地性质仍为工业用地。被申请人拒不返还土地出让合同可能给申请人造成无法办理不动产权登记，无法取得开工建设许可等严重影响合同履行，严重影响建设开发进度等不可挽回的后果，致使案渉宗地无法进行开发建设。被申请人未按法律法规为申请人出具土地出让合同并办理土地使用权证，对此造成土地闲置应当担当必要责任，由被申请人承担土地闲置责任。
二是程序违法，作出的行政行为不符合法定程序。2018年3月，被申请人对申请人土地下达《闲置土地认定书》，认定闲置原因为政府原因，用地周边不具备商业、商住供地条件。2021年6月25日，被申请人送达《撤销营国土沿认字〔2017〕22号<闲置土地认定书>》，撤销之前作出的闲置土地认定书，认为其调查过程中认定错误。2021年9月23日，被申请人下达营自然认字（沿）〔2021〕14号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为企业原因，未动工开发满两年以上。被申请人在未事先告知的情况下，撤销2018年下达的营国土沿认字〔2017〕22号《闲置土地认定书》，未经法定程序进行土地调查，也未告知申请人相关权利，程序存在瑕疵。被申请人以工作人员失误为由撤销原土地闲置的决定书没有法律依据，也不能提供工作失误的相关佐证。其未依《闲置土地处置办法》重新开展土地调查，也没有任何新证据证明土地闲置原因有重大变化的情况下，作出新的《闲置土地决定书》认定为企业原因，明显违反法定程序。
三是滥用职权，在案涉土地认定及处置利用过程中涉嫌违法。先后下发的闲置土地认定书认定的闲置原因不相同。作出二份闲置土地认定书的依据均是《闲置土地调查通知书》（营国土沿闲字2017年22号），就同一调查事实作出完全相反的闲置认定，在不能提供充分证据的情况下，明显系滥用职权。2021年6月25日，被申请人送达的《撤销营国土沿认字〔2017〕22号<闲置土地认定书>》，送达人员将文书直接留置于申请人处所，既未告知申请人撤销依据，也未告知申请人权利及申诉途径，程序明显违法。被申请人于2018年下达《闲置土地认定书》营国土沿字〔2017〕22号，认定闲置原因均为政府原因。其后又擅自变更已生效的行政行为，2021年下达了企业原因的土地闲置认定书，明显为了逃避责任，涉嫌滥用职权。
被申请人称：申请人申请事项不属于行政复议范围，依法应予驳回。本案涉及的《闲置土地认定书》是程序性行为，只是对土地闲置的客观表述，是对土地闲置状态确认的一个载体，对申请人未产生最终的影响，因此，不属于行政复议法第六条规定可申请复议的范围。《闲置土地处置办法》未赋予当事人对《闲置土地认定书》复议的权利。根据《闲置土地处置办法》第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。以上规定并没有赋予当事人对《闲置土地认定书》复议和诉讼的权利。而《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地困置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见当事人可以对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》复议，对《闲置土地认定书》无权申请复议。申请人的行政复议申请依法应予驳回。
被申请人作出的《闲置土地认定书》认定闲置土地的事实清楚、证据确实充分。2013年12月26日，被申请人与申请人签订《国有建设土地使用权出让合同》，合同约定开工日期为2014年9月30日，竣工日期为2016年8月31日，目前该宗土地未进行开发建设，处于闲置状态。造成土地闲置的原因并不在被申请人与政府。中国五矿集团公司于2007年2月2日与营口市政府签订《关于开发建设辽宁（营ロ）沿海产业基地五矿产业园区的合作协议》，该《合作协议》第八条第三款中明确约定申请人应于2015年之前完成全部20平方公里土地的开发建设，申请人未在协议约定时间完成开发建设。申请人提出五矿（营口）产业园是受营口市人民政府授权委托的整体性区域开发项目，所取得的土地应按照“整体规划，分期开发，滚动发展”的原则进行分期开发是片面的、不完全符合实际情况的。申请人提出的因《土地出让合同》文本至今尚在被申请人处导致其无法获取国有土地使用证的问题，该情况是因申请人未按照市国土资源局规定缴纳价格调整基金所致。被申请人已经告知申请人需缴纳价调基金或相关部门提供的免缴价调基金材料，但申请人未提供价调基金缴纳票据或相关免缴证据材料，因此未将《土地出让合同》交与申请人，因申请人的原因导致其无法获取土地使用证，该宗土地闲置是申请人自身原因造成的。
被申请人作出的《闲置土地认定书》认定闲置土地的程序合法、适用法律正确。2017年12月，被申请人依据《闲置土地处置办法》对申请人下发了《闲置土地调查通知书》（营国土沿闲字2017年22号）,开始对申请人土地闲置情况进行调查认定。经调查后作出《闲置土地认定书》（营国土沿认字〔2017〕22号），认定闲置原因为为政府原因，用地周边不具备商业、商住供地条件。但后经被申请人核实，用地周边不具备商业、商住供地条件不属于闲置土地处置办法中的政府原因闲置，系被申请人在调查过程中认定错误，被申请人从严格依法行政的角度对之前有瑕疵的行政行为予以撤销补正，于2021年6月17日将《闲置土地认定书》（营国土沿认字〔2017〕22号）予以撤销。被申请人于2021年9月22日作出并对申请人下发《闲置土地认定书》（营自然资认字（沿）〔2021〕14号），认定闲置原因为企业原因，未动工开发满两年以上，按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。被申请人于2021年9月22日作出并对申请人下发《闲置土地处置听证权利告知书》（营自然资告字（沿）〔2021〕14号），并于2021年10月22日召开听证会。被申请人依法对案涉土地进行闲置调查，并向申请人告知了相关情况及权利，对调查有误的情况重新进行了认定，有规划部门出具的图纸并到案涉土地现场实地察看，足以认定闲置土地原因为申请人所致。
被申请人依法对案涉土地闲置情况进行调查及认定，不存在违法及滥用职权情形。被申请人作出新的认定书有规划部门出具的图纸并到案涉土地现场实地察看情况为依据，足以认定闲置土地原因为申请人所致，申请人系依法进行上述行政行为，不存在滥用职权。《闲置土地处置办法》对撤销《闲置土地认定书》（营国土沿认字〔2017〕22号）的决定无相关规定，被申请人依法向申请人送达文书未违反程序。
被申请人依据调查的事实对已做出的《闲置土地认定书》（国土沿认字〔2017〕22号）予以撤销，是行政机关合法行政的体现，行政机关可以撤销、补正等方式进行自我纠错，这是依法行政的行为，不存在申请人所述情形。
经审理查明，2013年12月26日，被申请人与申请人签订《国有建设土地使用权出让合同》，合同约定开工日期为2014年9月30日之前，竣工日期为2016年8月31日之前。2017年12月14日，被申请人对申请人作出营国土沿闲字2017年22号《闲置土地调查通知书》,对土地闲置情况进行调查后作出营国土沿认字〔2017〕22号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为政府原因，用地周边不具备商业、商住供地条件。2021年6月17日，被申请人撤销营国土沿认字〔2017〕22号《闲置土地认定书》。2021年9月22日，被申请人作出营自然资认字（沿）〔2021〕14号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为企业原因，未动工开发满两年以上，按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
另查明，在行政复议期间，营口市人民政府作出营政〔2021〕207号《关于营口市九宗地闲置土地处置方案的批复》。2021年12月21日，被申请人作出营自然资〔2021〕421号《收回国有建设用地使用权决定书》并送达给申请人。
本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》和相关法律、法规、规章的规定，被申请人具有土地管理的法定职责。申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般并不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。《闲置土地处置办法》第十条规定了《闲置土地认定书》中应当载明事项，没有列明应当告知复议和诉讼的权利。而该办法第十六条对《征缴土地困置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，行政相对人可以对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》进行复议和诉讼。可见，《闲置土地认定书》属于办法规定该领域行政执法中的一项程序和步骤。
本案中，被申请人作出的营自然资认字（沿）〔2021〕14号《闲置土地认定书》，属于按照《闲置土地处置办法》规定进行调查认定和处置工作的过程性行为。该闲置认定书与申请人有一定的关系，但尚未产生最终的影响，它的法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收，对其合法性的评价，可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行。本案对申请人权利义务产生实质性、最终影响的应为收回国有建设用地使用权行为，申请人应针对收回国有建设用地使用权行为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条提起行政复议，或依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向西市区人民法院提起行政诉讼。
营口市人民政府
2022年2月16日